张为付 南京财经大学党委常委、副校长、教授、博士、博士生导师。主要研究领域为国际贸易、国际直接投资、产业经济。发表学术论文90多篇，出版专著、教材等20多部；主持教育部重大招标课题、国家社科基金项目、国家自然科学基金项目等20多项，获省部级成果奖17项。

城市首位度是城市地理经济学中用于衡量城市群发展标准的重要指标之一，其最初以“首位城市”的概念出现于1939年，由美国学者杰斐逊提出，并进一步粗略界定其为一个国家或地区之中，排在第一位的城市远大于排在第二位的城市，首位度对于提升城市经济有着重要作用。

在经济发展新常态下，由于经济增长方式转变，以及增长速度减缓，将发生一系列系统性的机制和利益关系变化，改革发展必须从“生产导向”与“功能导向”的体制机制推进。据此，新常态下，对城市首位度的定义不再简单地聚焦于人口规模优势，而是就产业、规模、功能和制度等多方面实现首位城市的相对优势。

城市首位度·意义

构建区域功能联动机制实现城市功能统筹发展

产业首位度有利于防范企业和政府的过度投资，规模首位度有利于综合考虑资源禀赋和生活水平的共同进步，功能首位度有利于提高财政稳健度。

首先，以产业首位度作为城市首位度的衡量标准，有利于防范企业和政府的过度投资。产业首位度不仅体现在产业规模一个层次，还体现到产业链地位、增加值水平等多个方面，以产业首位度作为衡量首位城市的标准，有利于避免城市群内部的产业趋同性，落实城市间产业分工，因地制宜发展优势产业，实现产业互补。实现产业首位度，最重要的是实现产业的技术密集型特点，即实现内部产业链领先地位，增加值率领先等方面，通过产业领先优势实现产业政策优势，进而带动城市首位度的进一步提高。

其次，以规模首位度作为城市首位度的衡量标准，有利于综合考虑资源禀赋和生活水平的共同进步。规模首位度更多注重于人均资源禀赋和中位数生活水平等新指标的分析考量，在温饱社会基本实现的前提下，生活水平的进一步提高更多地应以人均公共资源、人均生活水平为基础。纳入新的衡量标准，标志着城市首位度的衡量实现了质的飞跃，也为城市规模扩张提供了新的思路。

再次，功能首位度有利于避免政府重复建设和过度坐支带来的财政危机，提高财政稳健度。城市功能首位度的提出，使得功能的协调中心得以以具体评价的形式赋予某一城市，这有利于构建以首位城市为中心的区域功能联动机制，切实实现城市功能的统筹发展，提高效率并降低成本，减轻财政负担，提高财政稳健度。

城市首位度·作用

决定区域产业发展，承担城市间功能协调责任

首位城市的溢出效应体现在首位城市的优质资源和资本，向区域内其他地区布局的功能，即以规模首位度优势为基础，实现技术扩散、资源再分配、产业再布局等方面的规模重组，从而实现区域整体规模的竞争优势。

首先，首位城市的产业，决定了整个区域的产业发展。这主要体现在三个方面，一是产业结构以中高端产业和上游产业为主，能够对于整个区域的产业形成显著的技术溢出效应和产能转移效应，即主体产业的创新规模和发展路径居于领先地位，能够显著带动其他城市的主体产业实现产业转型；二是产业规模占据显著市场优势，作为联通国内外产业发展的首位产业，需要市场竞争优势居于首位的企业；三是产业高附加值优势明显，在产业利润与产业增加值方面均具有显著的比较优势，以实现长远战略规划的头部规划。

其次，首位城市的虹吸效应体现在其对于人才的吸引力之上，这一吸引力优势体现在两个方面。一是就业、工资、资源等传统要素的优势，二是包括互联网、公共资源等在内的现代资源的禀赋优势，后者对于前者具有显著的替代效应。随着科技的发展，物流等传统服务业的现代化步伐加快，使得传统要素的空间距离优势被进一步缩小；首位城市的溢出效应则体现在首位城市的优质资源和资本，向区域内的其他地区布局的功能，即以规模首位度优势为基础，实现技术扩散、资源再分配、产业再布局等方面的规模重组，从而实现区域整体规模的竞争优势。

再次，省会城市应当建立功能中心，承担城市间功能协调的责任。省会城市应当能够就其在交通、行政、福利、金融、文化和科技等多方面具有协调性优势，充分实现其作为辐射城市的先进性和指导性作用。首位城市的金融中心优势在功能首位度建立之中居于主导地位，主要体现在金融发展的经济核心地位之上。首位城市的金融稳定性对于防范产业，尤其是制造业的“离本土化”和“离制造化”举足轻重。随着企业对外投资步伐的加快，国内资本存量存在巨大的下行压力，同时随着劳动力成本的提高和产业转型的加快，制造业资本实际利率开始显著上升，而其收益依旧显著低于服务业，使得大量资本聚集在金融领域，造成制造业的“离制造化”现象进一步加剧，不利于产业首位度的建立，也会阻碍其他功能首位度的实现。合理的金融监管和适当的产业政策引导，是首位城市就功能首位度所首先应当考虑到的问题。

最后，省会城市应当就经济和政治制度均具有典范性和先导性。真正意义上实现城市首位度依赖于良好的制度优势，包括以市场的手为主、适度的经济干预政策优越性和保障行政透明、公平公正、依法管理的政治政策优越性。

城市首位度·政策建议

以公共服务均等化带动首位度增长

建立公共服务均等化多元供给机制，不断完善自主创新体系，激发内部创新力量，强化城市首位度。

公共服务均等化的实现不仅依赖于城市基础设施建设的完善和公共服务水平的提高，更依赖于城乡一体化的进一步发展。

一方面，省会城市应当就公共服务均等化实现多元供给机制。创新公共服务供给方式，即改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。如今，供给主体和供给手段的多样化，逐渐成为公共服务实现均等化的重要手段。在新的政策导向下，政府应当利用税收等杠杆动员和引导社会力量，充分发挥市场对资源的基础性配置作用，倡导民间组织进入农村公共产品供给，实现城乡公共服务主体的多元化。要创新基本公共服务管理模式，引导并培养多样化的供给主体，引导外界资源提供公共服务，最终形成政府保基本、市场管运行、社会组织广泛参与的服务体系。

另一方面，省会城市应当完善自身与区域的转移支付制度。转移支付制度是在原有的政府职责范围、税收水平和财政能力的基础上，上级政府对下级政府的经济调控，是落实再分配更加注重公平的基本手段，也是实现基本公共服务供给均等化的重要措施。为实现转移支付的改善，应当增加一般性的转移支付占比。一般性的转移支付主要是关系民生支出项目的转移支付，使得财政公共服务能力逐渐实现均等化，是公共服务均等化的重点工作。政府应当将一般性的转移支付常态化，合理依据有关的经济规模、人口结构、产业布局、民生发展等多种因素，建设科学的核算体系，加大监督监察力度，鼓励公共监督和意见，使一般性转移支付在更为透明的环境中真正利于民。

完善创新机制，强化城市首位度

创新机制的实现依赖于企业与政府的共同努力，就企业而言，努力实现产业集群建设，由内部发现并发展创新力量，是应对当今经济新常态的主流，同时有助于省会城市提高产业首位度。而就省会城市自身而言，参与到企业创新机制的建设之中，则是提升功能首位度的重要途径之一。

第一，完善创新体制的政策法规是构建创新环境的基础。政府应当重视国外先进的经验和做法，不断完善自主创新体系，激发企业自主创新活力，切实减税减费，对自主研发的各项开支加大税收抵扣力度，利用好研发折旧政策和引进先进技术及设备的贴息政策，对企业在高科技行业尝试“走出去”给予鼓励。同时，政府更应当关注中小科技型企业的生存与发展，给予它们必要的政策倾斜和补贴，同时也要重视市场的力量，切实让幼稚科技企业参与到国际竞争之中；最后，政府也应当重视有关政策的实践结果，对于好的方面要不断借鉴和思考，而对于无效的政策制度要善于改革和反思，实现制度方面的环境利好。

第二，政府应当构建多元的创新投融资体制。一方面，政府应当切实强化对自主创新的投入，尽快实现研发费用与经济同步增长，发挥财政资金的引导、启动、扶持等基础性作用，尤其是其对研发活动和专利活动的支持和引导；另一方面，政府应当寻求民间科技与金融机构的合作，加强民间资本对于创新企业的支持和发展，积极引导社会资本参与风险投资或创新创业活动，鼓励并引导外资创投基金、私募基金、产业基金等参与到创业投资活动之中，同时尽快建立健全行之有效的风险投资管理机构，使创新投资逐渐能够同时从直接渠道与间接渠道获取充足资金，解决资本短缺和低效率问题。

第三，政府应当着力建设科技中介服务体系，服务于新兴知识密集型产业，建设创新型企业培育温床，支撑创新活动发展。政府应积极发展知识密集型企业所需要的中介性服务，加快科技平台建设，鼓励高校、科研机构人员创办科技创业服务咨询中心，为资本参与到创业投资之中扫清部分风险障碍；鼓励国内外著名科技中介机构建立分支机构，普及更高水平服务；完善从业人员的证书考评和资质考评制度，积极开展和拓宽科技中介从业人员的资格考试、认证考试以及中介机构的开业资质认定，提高服务水平与服务质量。

（作者为南京财经大学党委常委、副校长，现代服务业智库首席专家）

（2019-1-23　南京日报）