变革创新 推进江苏生态治理现代化

张利民 刘希刚

　　中国共产党十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从推进国家治理体系和治理能力现代化出发，提出了一系列生态制度，成为生态治理现代化的基本遵循。江苏以全国1%的土地养育了全国6%的人口，创造了超过全国10%的经济总量。人多地少、资源缺乏、环境容量小的江苏在率先发展中率先遭遇环境问题，也率先开启生态治理工作，是全国最早署生态文明建设的省份之一。当前，江苏需要率先推进生态治理体系和治理能力现代化，探索人与自然和谐共生的现代化发展之路。

提升生态治理水平是国家治理现代化的重要内容

　　《决定》指出，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”，要求“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，强调“必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。”明确提出要实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度，指明了生态治理体系与治理能力现代化的建设方向。目前，全国范围内生态文明制度体系加快形成，自然资源资产产权制度改革积极推进，国土空间开发保护制度日益加强，空间规划体系改革试点全面启动，资源总量管理和全面节约制度不断强化，资源有偿使用和生态补偿制度持续推进，环境治理体系改革力度加大，环境治理和生态保护市场体系加快构建，生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立。生态治理体系和治理能力现代化建设已有一定基础。但是，在生态环境的常态治理和危机治理方面，治理绩效不容乐观，多元分离、“治理失灵”现象积重难返。解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严峻问题，迫切需要开展生态治理现代化建设。生态治理现代化是实现国家治理现代化的内在要求和不可或缺的重要方面，它不同于生态学意义上的资源保护、环境修复和污染防治，而是一种包含了生态文明建设过程中各参与主体的思想、行为、制度、决策等总和的广义生态治理现代化，需要探索解决权力主体、动力性质、运行向度、作用边界等系列问题。在生态治理现代化中，生态治理体系是战略架构和制度设计；生态治理能力是生态治理体系的绩效呈现，属于生态治理现代化的执行层面。生态治理体系和生态治理能力现代化是在推进生态治理方式转型、提升生态治理科学水平的必由之路。

江苏生态治理现代化的当代诉求与责任担当

　　率先高质量发展、走在全国前列、为全国发展作出江苏贡献是江苏作为东部省份的应担之责。肩负“两个率先”重大使命和“为全国发展探路”重任的江苏，贯彻落实习近平总书记对江苏工作的重要指示精神，走出了一条绿色发展道路，有责任、有能力在生态治理现代化方面率先走在全国前列。

　　江苏高质量发展的重中之重。当前从经济、社会、环境发展规律看，江苏已经到了向更高层次迈进的关键阶段。经济发展上处在一个必须突破的瓶颈期，社会发展上到了一个矛盾问题集中出现的时期，生态环境上还没有迈过高污染、高风险的阶段，经济发展与环境承载之间的矛盾仍然较大。经济发展、改革开放、城乡建设、文化建设、生态环境、人民生活的高质量，是江苏发展走在全国前列的根本追求，生态环境高质量是其中的重要内容，是江苏爬坡过坎、转型发展的重中之重。

　　江苏生态环境改善的根本要求。党的十八大之后实施“263”专项行动以来，江苏进入环境质量改善最快、污染治理力度最大、环境监管执法最严、制度改革频度最密、社会共治氛围最浓的时期，生态环境质量显著改善。2018年，全省优良天数达68%，PM2.5年均浓度为48微克/立方米，分别比2013年升高7.7%、下降34.2%。104个国考断面优Ⅲ比例达69.2%，比2014年提高7.7%。长江干流总体水质为优，南水北调江苏段水质Ⅲ类，太湖湖体水质Ⅳ类。全省煤炭消费量大幅下降，节能环保产业年均增长超10%，总量全国第一。国家生态市县、国家生态文明建设示范市县数量居全国前列。但全省生态环境形势依然严峻，污染排放总量大强度高，环境风险隐患与生态安全问题突出。生态文明建设仍处于负重前行、爬坡过坎的“艰苦攻坚期”，短板效应明显。建设美丽江苏需要推进生态治理现代化，迎来生态环境总体性好转的拐点。

　　国家赋予江苏的时代使命。2013年全国两会上，习近平总书记殷殷嘱托，“希望江苏在‘率先’‘带头’‘先行’内涵中将生态文明作为一个标杆。”2014年底，习近平总书记考察江苏时，再次强调党中央对江苏“为全国发展探路”的一贯要求，要将“环境美”作为“新江苏”建设重要内容。2019年江苏省政府与生态环境部签署合作框架协议，成为部省联动、合作共建生态环境治理体系和治理能力现代化的试点省。江苏将努力探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，全力打造生态环境治理体系和治理能力现代化建设的江苏样本，为全国提供可借鉴经验。

　　生态治理现代化的实践基础和丰富经验。从上世纪90年代确立可持续发展战略，到新世纪初作出建设生态省的重大决策……江苏通过一系列制度改革守护绿水青山。2005年江苏率先把“环保优先”确立为经济社会发展的指导方针之一。此后开创了生态文明建设一系列全国“第一”：第一个设立污染防治基金，建成全国第一个环保模范城市，创建了第一批全国生态示范区和国家生态市，等等。至今，江苏在全国实现了无数个“率先”，如划定省级生态保护红线、开展排污权有偿交易、推行水环境资源“双向”补偿、实施企业环保信用评价、生态环境损害赔偿制度改革、推出“环保贷”、全面使用移动执法系统等方面的率先，都表明了江苏在生态治理现代化方面的努力探索与成就经验。

江苏生态治理现代化的路径选择

　　生态治理现代化是一种全方位的变革创新。我们要坚持以习近平生态文明思想为指导，立足全省探索性实践经验，推进江苏生态治理体系与治理能力现代化。

　　学习习近平生态文明思想，树立现代化生态治理理念。治理理念是治理的观念形态和价值取向，起着引导治理体系建设、规范主体行为、凝聚治理共识、决定治理发展方向的重要作用。习近平生态文明思想深刻回答了“为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明”等重大问题，是推进生态治理现代化的指导思想。习近平生态文明思想中蕴含的绿水青山就是金山银山，尊重自然、顺应自然、保护自然和绿色发展、循环发展、低碳发展等基本理念，与多维善治的国家现代化治理念相互交织，是指导江苏生态治理体系与治理能力现代化的核心理念。

　　服务江苏高质量发展，构建现代化生态治理体系。构建系统性、整体性、协同性的制度体系、政策体系、社会行动体系是生态治理现代化的基本目标。一是构建现代化的生态治理制度体系。要坚持制度体系的系统性、先进性和创新性，突出制度的顶层设计的规划意义、内在激励的驱动作用、刚性约束的底线保障，落实最严格生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度、生态环境保护责任制度，“让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。二是构建现代化的生态治理政策体系。统筹自然、经济、社会各种资源要素治理生态，关键在于走出传统的生态管制视阈，构建有江苏特色、有问题导向、政策可匹配、调动积极性、体现前瞻性的现代化生态治理政策体系，尤其期待在党政同责共管、经济生态两手硬、深化地方生态政绩考核、完善生态环境评估、严格治理监管体制、健全区域联动机制等方面破题。三是生态治理现代化的社会行动体系。根据协同治理理念，党领导下的地方政府、企事业单位、社会组织、人民群众都是生态治理主体。要形成多元共治的生态治理格局，构建完善的社会行动体系。

　　聚焦能力素养提升问题，培育现代化生态治理能力。生态治理能力现代化集中体现于运用相关制度治理生态环境的能力水平，其本质要义在于更好实现生态治理的主体多元化与步调协同化、成本最小化与效果最大化、手段信息化与水平科学化、机制市场化与行动社会化的有机统一，提高专业化、生态化、精细化、常态化的生态治理水平。推动江苏在新时代迈上生态文明建设新台阶，对生态治理能力现代化提出了更高要求。要克服运动式开展环保工作的弊端，确保生态治理的永续性；要加大生态环境管理体制改革，推动生态环境监管体系由“监管型、约束型”治理向“服务型、引导型”转变；要切实抓好生态观念与生态思维培训，建设一支生态治理铁军。

　　（作者系南京财经大学现代服务业智库研究员张利民、南京财经大学现代服务业智库研究员刘希刚）

　　（2019-11-22　中国江苏网）